Pronto Soccorso di Giarre: il TAR rigetta il ricorso dichiarandolo inammissibile

“Inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con rimessione delle parti dinanzi al giudice ordinario competente per territorio ai sensi dell’art. 11 c.p.a”. Si condensa in queste poche righe la sentenza della Quarta Sezione del tribunale Amministrativo Regionale.

LA SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1579 del 2015, proposto da:
La Ganga Vasta Andrea in proprio e nella qualità di rappresentante legale dell’Associazione Culturale L’Agorà, Camuglia Francesco in proprio e nella qualità di rappresentante legale dell’Associazione i Volontari di Madre Teresa, D’Anna Angelo nella qualità di rappresentante legale dell’Associazione Città Viva – Protagonisti del Bene Comune, Garraffo Salvatore in proprio e nella qualità di rappresentante legale del Centro Aiuto Alla Vita di Giarre, Pennisi Salvatore in proprio e nella qualità di rappresentante legale dell’Associazione Riposto Bene Comune, Esposito Giuseppe in proprio e nella qualità di rappresentante legale dell’Associazione per un’altra Giarre, Selvaggi Armando in proprio e nella qualità di rappresentante legale dell’Associazione Insieme … Persone Onlus, Epaminonda Nunzio in proprio e nella qualità di rappresentante legale dell’Associazione Esonemea, Larosa Angelo in rappresentanza del Comitato Spontaneo dei Cittadini, Candido Francesco in rappresentanza del Comitato Spontaneo dei Cittadini, Grasso Salvatore in proprio e nella qualità di rappresentante legale dei Boy Scout Sezione di Giarre C.N.G.E.I., Garraffo Mariangiola in proprio e nella qualità di rappresentante legale dell’Associazione Italiana Maestri Cattolici – Sezione Giarre, Castorina Armando in rappresentanza del Comitato Spontaneo dei Cittadini, De Vivo Fabio in proprio e nella qualità di rappresentante legale di C.N.G.E.I. Sezione di Riposto, Calì Carmelo in proprio e nella qualità di rappresentante legale di Confconsumatori Sicilia, Patanè Giuseppe coordinatore Tribunale Diritti del Malato Sezione di Giarre, Barone Concetto in rappresentanza del Comitato Spontaneo dei Cittadini, rappresentati e difesi dagli avv.ti Giovanni Parisi e Angelo D’Anna, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Catania Corso Italia n. 226;
Bonaccorsi Roberto, sindaco di Giarre, Patanè Salvatore Vice Sindaco di Giarre, Spitaleri Tania consigliere comunale di Giarre, Di Grazia Gabriele Vincenzo consigliere comunale di Giarre, Zappalà Salvatore consigliere comunale di Giarre, Caltabiano Patrizia consigliere comunale di Giarre, Valenti Vittorio consigliere comunale di Giarre, Marano Mario consigliere comunale di Giarre, Musumeci Nunzio Giovanni consigliere comunale di Giarre, Cardillo Francesco consigliere comunale di Giarre, Strazzeri Carmelo consigliere comunale di Giarre, Lionti Patrizia consigliere comunale di Giarre, Mangano Vincenzo consigliere comunale di Giarre, Barbagallo Giovanni consigliere comunale di Giarre, Camarda Salvatore consigliere comunale di Giarre, Scuderi Orazio consigliere comunale di Giarre, rappresentati e difesi dall’avv. Giovanni Parisi presso il cui studio sono elettivamente domiciliati in Catania Corso Italia n. 226;

contro

Assessorato alla Salute della Regione Siciliana, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Catania, Via Vecchia Ognina, 149;
Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, rappresentata e difesa dall’avv. Filippa Morina, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Catania, Via S. Maria La Grande, 5;

per l’annullamento

della deliberazione dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, n° 664 del 20-4-2015, avente ad oggetto “Decreto Assessore Regionale alla Salute del 14-1-2015. Avvio procedure di riqualificazione e rifunzionalizzazione P.O. di Giarre “;

-della deliberazione A.S.P. Catania n° 1186 del 12-6-2015;

-ove occorra, del verbale dell’incontro del 25-5-2015 presso ASP di Catania, nel quale i vertici aziendali hanno negato la chiesta riattivazione del pronto soccorso dell’Ospedale di Giarre;

-di tutti gli altri atti, compresi pareri, nulla osta, autorizzazioni, intese, relazioni e documenti istruttori anche presupposti e/o sconosciuti, conseguenti e/o comunque connessi e/o relativi sia agli atti impugnati innanzi espressamente indicati, sia ad eventuali ulteriori atti;

e per la eventuale disapplicazione, ove occorra, del D.A. Assessorato alla Salute della Regione Siciliana del 14-1-2015.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Assessorato alla Salute della Regione Siciliana e dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Catania;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 marzo 2016 il dott. Pancrazio Maria Savasta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

14. Con deliberazione n° 664 del 20-4-2015, l’Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, in asserita esecuzione al D.A. Salute del 14.1.2015 volto alla procedura di riqualificazione e rifunzionalizzazione della rete ospedaliera-territoriale della Regione siciliana, ha stabilito, con decorrenza 27.4.2015, la chiusura del P.O. di Giarre.

I ricorrenti, con ricorso notificato il 6.7.2015 e depositato il 20.7.2015, hanno impugnato siffatto provvedimenti e quelli ad esso collegati, affidandosi a varie censure.

Costituitesi, le Amministrazioni intimate hanno concluso per l’infondatezza del ricorso.

All’Udienza camerale del 24.9.2015, la Sezione, ai sensi dell’art. 73, co. 3, del c.p.a., ha rilevato che potrebbe esservi il difetto di giurisdizione di questo Tribunale, rinviando alla Camera di consiglio dell’8.10.2015.

Con Ordinanza n. 843/15, la Sezione ha ritenuto che “in considerazione di una valutazione autonoma dell’ASP, ad un primo esame, la giurisdizione sul ricorso appartiene al Giudice ordinario”.

Il Giudice di seconde cure, con Ordinanza n. 101/2016, ha ritenuto, “ad un sommario esame proprio della presente fase, la propria giurisdizione”, respingendo l’appello anche in considerazione dell’imminenza della dell’udienza fissata da questo Tribunale.

All’Udienza Pubblica del 24.3.2016 è stata trattenuta per essere decisa.

1. Il Collegio ritiene che vada confermata la decisione cautelare.

La Sezione ha già avuto modo di chiarire (cfr. TAR Catania, IV, 11.9.2015, n. 2217) che, <<ai sensi dell’art. 3, comma 1 bis, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, come modificato dal d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, l’azienda sanitaria locale (A.S.L.) è un ente dotato di personalità giuridica pubblica e di autonomia imprenditoriale che opera nel quadro del servizio sanitario nazionale.

<<In particolare, quindi, con il riordino della materia sanitaria disposto con il d.lgs. n. 502 del 1992, la precedente struttura (Unità Sanitaria Locale) è stata trasformata in azienda e configurata come ente strumentale della regione, dotato di personalità giuridica pubblica, nonché di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica (art. 3 d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502).

<<Con il d.lgs. n. 229 del 1999, l’aziendalizzazione delle unità sanitarie locali ha vissuto un ulteriore sviluppo, poiché l’art. 3 ha aggiunto alla già riconosciuta personalità giuridica pubblica l’autonomia imprenditoriale.

<<Come meglio sarà chiarito, questa comporta l’adozione di un atto aziendale di diritto privato, che ne disciplina l’organizzazione ed il funzionamento (art. 3, comma 1-bis, d.lgs. n. 502 del 1992), la capacità di disporre del proprio patrimonio secondo il regime della proprietà privata (art. 5, d.lgs. n. 502 del 1992), il dovere di informare la propria attività a criteri di efficacia, efficienza ed economicità, il dovere di rispettare il vincolo di bilancio, attraverso l’equilibrio di costi e ricavi, compresi i trasferimenti di risorse finanziarie, nonché la capacità di agire di regola mediante atti di diritto privato.

<<Ne consegue che nel perseguire i propri fini, le stesse agiscono utilizzando gli strumenti di un imprenditore privato.

<<Ciò posto, quello che oltre modo rileva nel caso di specie è che l’aziendalizzazione ha interessato anche gli altri soggetti erogatori di prestazioni sanitarie.

<<Ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. n. 502 del 1992 per specifiche esigenze assistenziali, di ricerca scientifica, nonché di didattica del servizio sanitario nazionale, possono essere costituiti o confermati in aziende, secondo il modello fissato per le aziende sanitarie locali, le aziende ospedaliero-universitarie e le aziende ospedaliere di rilievo nazionale o interregionale.

<<Il Collegio conclude, pertanto, che l’aziendalizzazione e l’attività imprenditoriale connota non solo le ASL (adesso ASP), ma anche le Aziende Ospedaliere Universitarie, sicché, in tal senso, l’analisi funzionale può ritenersi equiparata.

<<Tanto chiarito, in tema di giurisdizione, secondo l’indirizzo costante del Giudice ad essa preposto (cfr. Cassazione civile, sez. un., 4/07/2014, n. 15304), <<il D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 3, comma 1 bis e successive modifiche prevede che “In funzione del perseguimento dei loro fini istituzionali, le unità sanitarie locali si costituiscono in aziende con personalità giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale; la loro organizzazione ed il funzionamento sono disciplinati con atto aziendale di diritto privato, nel rispetto dei principi e criteri previsti da disposizioni regionali. L’atto aziendale individua le strutture operative dotate di autonomia gestionale o tecnico – professionale, soggette a rendicontazione analitica”; il successivo comma 1 quater prevede a sua volta che: “…il direttore generale adotta l’atto aziendale di cui al comma 1- bis; è responsabile della gestione complessiva e nomina i responsabili delle strutture operative dell’azienda. …”;

<< . . . – le Sezioni Unite di questa Corte hanno già avuto modo di rilevare che, con riferimento al servizio sanitario nazionale, l’individuazione con atto del direttore generale della struttura operativa dell’azienda sanitaria locale è atto di macro – organizzazione disciplinato dal diritto privato, a norma del già ricordato D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 3, diversamente da quanto previsto per le amministrazioni pubbliche in genere, in coerenza con il suo carattere imprenditoriale, strumentale al raggiungimento del fine pubblico dell’azienda, con la conseguenza che la giurisdizione a conoscere di tali atti appartiene al giudice ordinario (cfr, Cass., SU, nn. 2031/2008; 17783/2013);

<< derivando la natura privatistica degli atti di macro – organizzazione delle aziende sanitarie locali dal carattere imprenditoriale impresso a tali enti dalle norme che li disciplinano e non già dalla previa adozione dell’atto aziendale (inerendo al merito la questione della legittimità delle delibere impugnate in carenza dell’adozione di tale atto) e considerato che, come già affermato dalle Sezioni Unite di questa Corte, “Poichè i provvedimenti amministrativi non sono mai di diritto privato ma sono per definizione atti di diritto pubblico (e, di converso, un atto di diritto privato non è mai e non può essere un provvedimento amministrativo) ne consegue che la definizione legislativa di determinati atti come atti di diritto privato esclude la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine ad essi” (cfr., Cass., SU, n. 2031/2008, cit., in motivazione), va data continuità a tale orientamento affermando la giurisdizione del giudice ordinario, innanzi al quale le parti vanno rimesse e che provvederà altresì sulle spese del presente giudizio di regolamento di giurisdizione>>.

L’orientamento condiviso dal Collegio non può certamente definirsi minoritario, così come sostenuto dai ricorrenti, ma uniforme sulla scorta, per altro, del Giudice della nomofilachia.

Anche il Giudice di seconde cure (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 03/08/2015, n. 3815), ha avuto modo di chiarire in una fattispecie relativa alla riduzione del numero delle strutture semplici operata dall’ASP, che, << se, di regola, la cognizione degli atti di macro – organizzazione delle Pubbliche Amministrazioni rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo (in quanto nell’emanazione di atti organizzativi di carattere generale viene esercitato un potere di natura autoritativa e non gestionale, cosicché non trova applicazione la riserva di giurisdizione del giudice ordinario di cui all’art. 68, del d.lgs. 29/1993, poi trasfuso nell’art. 63, del d.lgs. 165/2001), diversa è la disciplina dell’attività organizzativa del S.S.N. Ai sensi dell’art. 3, del d.lgs. 502/1992, come modificato dal d.lgs 229/1999, le USL (cui sono succedute con analoga disciplina le aziende sanitarie) si costituiscono in aziende con personalità giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale; la loro organizzazione e il loro funzionamento sono disciplinati con atto aziendale di diritto privato, agiscono mediante atti di diritto privato; il direttore generale adotta l’atto aziendale di organizzazione, è responsabile della gestione complessiva e nomina i responsabili delle strutture operative dell’azienda. Pertanto, diversamente dalle amministrazioni pubbliche in genere, gli atti di macro-organizzazione delle aziende sanitarie sono adottati con atto di diritto privato in coerenza con il carattere imprenditoriale strumentale, con conseguente devoluzione della cognizione degli stessi alla giurisdizione del giudice ordinario (cfr. Cass. civ. SS.UU., n. 2031/2008; n. 17461/2006-ord.; in senso conforme, Tar Puglia, Bari, I, n. 1694/2012; Lecce, II, 1591/2013; Tar Campania, Napoli, V, n. 2266/2014 e n. 1202/2013; Tar Lazio, Roma, III, n. 821/2012; TAR Emilia Romagna, I, n. 8401/2010).

<<È condivisibile quello che sostiene l’appellante, cioè che per individuare la giurisdizione, occorre avere riguardo alla natura del potere esercitato.

<<E non sembra dubbio che nel caso in esame si tratta di poteri organizzativi; la circostanza che siano precipuamente finalizzati al perseguimento di un interesse pubblico finanziario (non esclusivo, sussistendo pur sempre un’esigenza di razionalizzazione che prescinde da effetti diretti di contenimento della spesa pubblica), non ne muta la natura; peraltro, tale tipo di interesse pubblico deve ritenersi immanente in ogni decisione organizzativa, e la sua importanza risulta solo aumentata (o enfatizzata) dall’attuale contesto, caratterizzato dall’attuazione del Piano di rientro e in generale dalle difficoltà finanziarie.

<<Qualora, come nel caso in esame, contenuti tipici dell’atto aziendale, come la determinazione e distribuzione delle unità operative semplici (in riduzione dell’assetto organizzativo preesistente), venga deciso separatamente dagli altri profili di doverosa disciplina aziendale, non può ritenersi che la natura dell’atto sia diversa>>. Del medesimo avviso sono T.A.R. Venezia, sez. I, 09/10/2015, n. 1026; T.A.R. L’Aquila, sez. I, 19 marzo 2015 n. 195.

Gli stessi ricorrenti sono consapevoli della detta ricostruzione.

Tuttavia, sostengono (cfr. la memoria depositata il 5.10.2015) un ragionamento astrattamente del tutto condiviso nelle premesse dal Collegio.

Infatti, affermano (contrariamente però al vero, come si dirà) che l’impugnata delibera n. 664/2015 <<non costituisce affatto atto di gestione avente carattere imprenditoriale strumentale. Giacché esso non si basa su una scelta “aziendalistica” organizzativa autonoma, derivante dall’atto aziendale, assumendo invece – anche per quanto afferma la stessa ASP nell’atto in questione – le caratteristiche di un atto dovuto a carattere derivativo, frutto di una scelta autoritativa derivata – a monte – dall’Assessorato regionale nel D.A. Salute del 14 gennaio 2015. Nelle premesse di tale delibera n. 664, infatti, l’ASP Catania afferma “premesso che con decreto dell’Assessore Regionale Salute del 14 gennaio 2015 . . . , relativo alla riqualificazione e rifunzionalizzazione della rete ospedaliero-territoriale della Regione Sicilia, è stata prevista la rifunzionalizzazione del Pronto Soccorso del P.O. di Giarre…>>.

Ove venisse confermata la vincolatività o la consequenzialità della soppressione del Pronto Soccorso rispetto alle direttive dell’Assessorato, non vi sarebbe alcun dubbio in ordine alla giurisdizione di questo Tribunale.

E su tale tema il Collegio ha orientato anche la discussione tenuta in Udienza Pubblica, sollecitando l’individuazione di un riferimento espresso nel testo del D.A. del 14.1.2015 alla previsione della soppressione del Pronto soccorso, piuttosto che alla rifunzionalizzazione (evidentemente cosa diversa), ma a tanto le parti non sono pervenute.

Le stesse hanno ribadito quanto trascritto nella detta memoria del 5.10.2015, dove è stato affermato, coerentemente con quanto sopra già rappresentato, che “gli atti censurati . . . trovano fondamento diretto e specifico nella normativa regionale che le ha imposte, derivando sostanzialmente dalla disposizione di cui all’art. 1 del D.A. 14 gennaio 2015, che effettua espresso rinvio agli allegati al decreto stesso ivi citati. Tra questi, nell’ottica dunque della riorganizzazione del settore, è stabilita (a pag 16 con riferimento al Plesso Ospedaliero e a pag. 32 al relativo Pronto Soccorso) la scelta di “rifunzionalizzazione” degli stessi; scelta, dunque, ascrivibile direttamente alla Regione e non frutto di politica aziendale autonoma dell’ASP 3>>.

Ma così non è.

Intanto, a pag. 32, nella tabella relativa ai servizi ospedalieri senza posti letto della provincia di Catania, alla voce “pronto soccorso” è prevista sia per Giarre che per Acireale una UOS, sicché non sembra possa trarsi alcuna conclusione nel senso prospettato dai ricorrenti.

Vi è di più.

Infatti, questi ultimi, nella richiamata memoria del 5.10.2015, precisano di non contestare << la detta rifunzionalizzazione in sé>>, che è quanto disposto dal D.A., << bensì le modalità di applicazione concreta di tale scelta, effettuata>> (addirittura) << in palese violazione sia dello stesso D.A. (ad es. in ordine al “cronoprogramma” in esso stabilito), che della normativa sovraordinata in materia di organizzazione delle strutture ospedaliere (che lo stesso D.A. richiama e fa proprie: cfr. secondo motivo di ricorso)>>.

I ricorrenti, in maniera contraddittoria, concludono riaffermando che <<tale scelta, che – si ripete – non deriva neanche direttamente dall’Atto aziendale dell’ASP 3, bensì dalla normativa generale di riferimento (il d.a. citato) non può che essere, dunque, espressione di un potere autoritario (quello regionale), che si riverbera, di conseguenza, anche sull’ASP>>.

Già nel ricorso principale, alle pagg. 12 e 13, dopo aver rappresentato le modalità e il cronoprogramma della rifunzionalizzazione prevista dal D.A. 14.1.2015, e segnatamente, dall’art. 4, i ricorrenti precisano che <<dalla lettura della norma indicata si deduce agevolmente che il nuovo assetto della rete ospedaliera, così come definito dal Decreto assessoriale in questione, non è sufficiente a costituire supporto normativo per la validità della delibera n. 664/2015 impugnata, la quale dispone tout court la chiusura immediata del P.S. di Giarre e il trasferimento del personale medico al Plesso di Acireale, non essendo ancora state stabilite dalla Regione – appunto – le modalità e i termini di adeguamento>>.

Ed ancora. << tra l’altro, l’Assessorato sembra aver preso in considerazione che la complessità della materia prevede comunque tempi non immediati di realizzazione della detta rimodulazione, stabilendo la necessità di “verifiche in corso d’opera” di riqualificazione e rifunzionalizzazione>>.

Infine, tra i molteplici esempi ancora rinvenibili nella stesura del ricorso, appare dirimente il riferimento a quanto sostenuto a pag. 19, ove si afferma l’“evidente contraddittorietà tra provvedimenti, allora, laddove la Regione siciliana richiama espressamente nelle sue premesse – finalizzate alla rimodulazione della rete – le linee guida ministeriali del 5 agosto 2014 per poi sovvertirle, nell’applicazione pratica tramite il suo braccio operativo e cioè l’ASP, annientando di fatto una struttura . . . .”.

In conclusione, gli stessi ricorrenti ritengono, come del resto sembra al Collegio, che il provvedimento dell’ASP impugnato, in sede di non contestata rimodulazione, determini in maniera autonoma rispetto alle prescrizioni regionali la riorganizzazione del Pronto soccorso, sancendone la chiusura. Coerentemente con le premesse, tanto basta per ritenere inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo.

La causa va, pertanto, rimessa dinanzi al giudice ordinario competente, che i ricorrenti potranno adire entro il termine perentorio previsto dall’art. 11, comma secondo, c.p.a..

Il diverso orientamento, seppur provvisorio, del Giudice di seconde cure in sede cautelare, consente di disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – Sezione staccata di Catania (Sezione Quarta) – definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con rimessione delle parti dinanzi al giudice ordinario competente per territorio ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.